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Numa dissertação de mestrado em que figuramos como orientador e orientado, verificamos, contudo, que está ocorrendo o contrário: inovações mínimas e retorno ao regramento da Lei 8.666/93 - a “Geni” da área de procurement.

A opção pelo retorno às regras de licitação já consolidadas foi consciente e deliberado: o mal conhecido

A pesquisa dissecou os regulamentos de licitações das estatais federais do setor financeiro (Basa, BB, BNB, BNDES, CEF, Finep) e também da Petrobras. A análise se deu sobre todos os artigos e parágrafos, classificando-os de acordo com o seu conteúdo em repetição legal, importação legal, procedimentos, reafirmação e inovação.

O resultado decepciona quem esperava inovações significativas decorrentes da liberdade normativa trazida pela lei 13.303/2016. Foram encontrados altos índices de repetição legal (o que não produz nenhum efeito jurídico), de procedimentos (que pode representar burocracia excessiva), e de importação legal, que exprime a reincorporação de disposições legais que a lei 13.303/2016 pretendeu afastar. Esses achados denotam uma caminhada na contramão do Estatuto, pois reaproximam as estatais da lógica da administração direta e não da iniciativa privada.

A pesquisa classificou como inovações as previsões regulamentares que estruturaram algum procedimento ou conceito jurídico inédito na legislação federal, e construiu um índice para medir a propensão à inovação das estatais. Os resultados também não foram animadores. Tanto o número absoluto de inovações quanto o índice construído colocam as estatais em posições bem desfavoráveis no quesito inovação.

O que explicaria o comportamento das estatais pesquisadas? Dentre as possíveis explicações quatro se destacam: omissão da direção, radicalização da aversão ao risco, déficit de capacidade de inovação e opção pelo mal conhecido.

A primeira explicação possível - omissão do corpo dirigente - tem seu fundamento na forma como este assunto é usualmente tratado nas corporações: apenas pela área responsável. Trata-se de um viés corporativo-cognitivo bastante frequente. Ninguém se mete na área do outro. No caso, a elaboração dos regulamentos de licitação provavelmente coube às áreas jurídicas - usualmente conhecidas como fonte de inibição à inovação. Contudo, quem mais teria a agregar seriam os setores técnicos vinculados ao core business da estatal. Nessa hipótese, ou não foram ouvidos, ou não foram contemplados.

A segunda possível explicação é criminalização da administração pública erigida no país nos últimos anos. A percepção generalizada - reiterada à exaustão pela mídia e atores políticos e ancorada em evidências localizadas - é que a corrupção absoluta impera. Este não seria, portanto, o momento mais apropriado para experimentações nas licitações, notadamente pela forma e intensidade do desembarque dos órgãos de controle nas estatais. Se errar na administração pública é um passaporte para o purgatório, errar numa licitação é um bilhete só de ida para os nove infernos de Dante. Nesta conjuntura, as direções e o corpo técnico destas organizações teriam feito uma opção deliberada por não explorarem as opções de inovação trazidas pela Lei 13.303/2016. Na dúvida, “melhor não...”, “é o meu CPF”.

A terceira hipótese é talvez a mais desafiadora: a incapacidade de inovar. Estatais são instituições sofisticadas institucional e tecnologicamente, porém são também conservadoras nas suas formas de condução dos negócios, fortemente reguladas por organismos multilaterais (Basileia) e nacionais (ex: TCU, Banco Central, CVM). Ampliar as possibilidades das contratações demandaria investimento em boas práticas internacionais e experimentações, atividades com as quais nossos bancos estatais simplesmente não estão acostumados. Não funcionam assim.

Não importa se o cavalo arriado está passando. Estes bancos não estão ligados nesta alternativa. Não vinculam o regime de contratações às suas operações e não o enxergam como estratégico para o êxito de seus negócios. Assim, por que deveriam investir na capacidade de inovação em um segmento “administrativo” cujo impacto no balanço não é percebido como significativo e cuja conexão com as áreas de negócios não é tida como estratégica? Nessa visão, por não afetar o core business, não se justifica a canalização de esforços de inovação nas licitações - o contraste aqui com as expectativas produzidas pelo marco legal na área de ciência e tecnologia é brutal.

A quarta e última hipótese é a de que a opção pelo retorno às regras de licitação já consolidadas foi consciente e deliberado: o mal conhecido. Neste caso, a segurança proporcionada pela familiaridade seria razão mais do que suficiente para evitar inovações. Assim sendo, os achados da pesquisa não seriam nada mais do que a constatação de uma realidade, mas levariam a análise dos porquês para uma esfera mais profunda.

O fato da pesquisa ter sido limitada ao setor financeiro (e Petrobras) implica cuidados com generalizações. Seus achados induzem debates mais amplos, relacionados ao papel das estatais e sua capacidade de internalizarem o princípio da eficiência no desempenho de seu duplo papel, público e privado, bem como à atuação dos órgãos de controle. O desperdício das possibilidades de inovação nas licitações sugere uma reflexão mais aprofundada sobre o que (não) está ocorrendo na administração pública.

Francisco Gaetani é professor da Ebape/FGV e ex-secretário executivo do Ministério do Meio Ambiente e do Planejamento.