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Apesar de o governo federal ter autorizado, no fim do ano passado, o sistema financeiro nacional a emprestar R$ 24 bilhões em operações de crédito com órgãos e entidades do setor público em 2018, o acesso de Estados e municípios a esses recursos foi muito baixo. A resolução 4.589/17, do Conselho Monetário Nacional (CMN), que instituiu os R$ 24 bilhões para este ano, determina que desse total R$ 17 bilhões podem ser emprestados com garantia da União e R$ 7 bilhões sem garantia. Dados do Banco Central demonstram que até 26 de julho as concessões se concentraram nas operações que não precisam do aval do Tesouro. Dos R$ 17 bilhões, foram contratados ínfimos R$ 250 milhões, enquanto dos R$ 7 bilhões, R$ 2,8 bilhões foram concedidos.

Para especialistas, o baixo montante concedido se relaciona com as dificuldades de Estados e municípios de contratar novas dívidas em razão dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Mesmo assim, os bancos públicos - BNDES, Caixa e Banco do Brasil - veem potencial para aumentar sua relação com Estados e municípios a partir de 2018. Um dos caminhos para ampliar essas operações de crédito é emprestar diretamente aos entes subnacionais. Mas há também a possibilidade de Estados e municípios fazerem concessões de serviços públicos, via Parcerias Público-Privadas (PPPs), em modelo incentivado pelo BNDES na área de iluminação pública, por exemplo (ver a reportagem BNDES estima aportes de R$ 1 bi em PPPs de iluminação).

O Banco Central informou que do limite total de R$ 17 bilhões que podem ser emprestados com garantia da União este ano, R$ 16,75 bilhões ainda estão disponíveis. E do total de R$ 7 bilhões que podem ser emprestados sem garantia, ainda estão disponíveis R$ 4,2 bilhões. Dados da Caixa e do BNDES indicam que até o momento há cerca de R$ 2,5 bilhões em operações contratadas e em perspectiva de contratação nas duas instituições com entes do setor público, especialmente municípios, e sobretudo em operações sem garantia do Tesouro. Esse montante representa pouco mais de 10% dos R$ 24 bilhões descontingenciados pela resolução 4.589/17. A Caixa informou que dentro dos limites dessa resolução do CMN contratou 39 operações, no valor total de R$ 955,4 milhões, com "outras garantias" (sem o Tesouro). "Há previsão de mais contratações até o final do ano corrente", informou a Caixa. O Banco do Brasil avaliou como positiva a resolução 4.589/17 porque define de "forma explícita os valores passíveis de contratação para operações com e sem a garantia da União". O BB não informou, porém, valores de operações.

Já o BNDES, com base na resolução CMN, foi a campo e fez contatos com cerca de 200 municípios em diferentes regiões do Brasil. Cláudio Leal, superintendente da área de fomento e originação de negócios do BNDES, disse que com base no critério de "margem estimada" de endividamento existe potencial de contratação de R$ 10 bilhões em operações de crédito com municípios. Leal disse que dos 200 municípios contatados, 24 estão em fase adiantada de elaboração de projetos, os quais somam R$ 1,5 bilhão em operações de crédito (ver quadro).

O Ministério da Fazenda informou que os valores definidos pela resolução 4.589/17 continuam vigentes e que os valores para 2019 serão definidos até o fim do ano. A resolução do CMN permitiu aos bancos públicos uma maior flexibilidade na negociação e na oferta de seus produtos com Estados e municípios, segundo avaliam BNDES e Caixa. Na visão do BNDES, a resolução criou uma nova forma de o banco operar com Estados e municípios. Antes dessa resolução era preciso que o Estado ou município interessado em financiar um projeto conseguisse um descontingenciamento específico por parte do Tesouro Nacional.

"Mudou a forma de trabalhar. Agora existe um valor [total] para o exercício e o descontingenciamento não é mais setorizado. Isso dá mais flexibilidade para os municípios apresentarem os projetos prioritários ao banco, que faz a análise de acordo com o impacto social [dos projetos]", disse Camila Mathias, gerente do departamento de gestão pública do BNDES. Nos últimos anos, por força das questões fiscais, a atuação do BNDES junto aos municípios ficou limitada, sobretudo, ao Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (Pmat), iniciativa que busca maior eficiência na gestão pública. Em alguns anos, houve aumento nas contratações e desembolsos para Estados e municípios por força de eventos específicos, como a Copa do Mundo de 2014 e a Olimpíada de 2016.

Ana Carla Abrão, sócia da consultoria Oliver Wyman, com atuação no setor público, disse que a demanda até agora limitada de recursos por parte de Estados e municípios se vincula à dificuldade de muitos desses entes de contratar novas operações de crédito. Para Carla, a resolução do CMN pode tornar menos burocrática a tramitação de financiamentos junto ao sistema financeiro, mas antes, para que a operação de crédito ocorra, é preciso que seja respeitada uma condição prévia, que são os limites de endividamento dos entes subnacionais junto ao Tesouro.

De acordo com o Ministério da Fazenda,o limite a ser observado por Estados e pelo Distrito Federal, em termos de dívida consolidada líquida em relação à receita corrente líquida, é de até duas vezes. No caso dos municípios, o limite a ser observado é de até 1,2 vez. Esses limites são definidos na resolução nº 40 do Senado Federal, de 2001. Outras duas resoluções do Senado também regulam a matéria. Ainda de acordo com o Ministério da Fazenda, o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) de 2017 permite, para os estados signatários e desde que respeitados os outros dispositivos sobre o tema, a contratação de novas operações de crédito. "No momento, é possível afirmar que o espaço para novas contratações, somados os valores previstos para cada estado, está na ordem de R$ 25 bilhões. Tal valor está vinculado ao PAF de 2017, o qual tem validade até o dia 30 de  setembro de 2018. Após essa data, entrará em vigor o PAF de 2018, com novos valores para o espaço em questão, os quais serão conhecidos em outubro de 2018", informou a Fazenda em nota.

O Ministério da Fazenda disse ainda que, além disso, para obtenção de operações de crédito com garantia ou aval da União, os entes subnacionais terão a classificação de capacidade de pagamento (Capag) determinada conforme a Portaria do Ministério da Fazenda nº 501/2017. Ana Carla, da Oliver Wyman, citou outra dificuldade para os entes tomarem financiamentos que relaciona-se à capacidade de elaboração de projetos. "80% dos Estados e municípios têm dificuldade de ter bons projetos", disse ela. O BNDES já oferece assistência aos entes públicos na elaboração de projetos.

François Bremaeker, gestor do Observatório de Informações municipais,também afirmou que a maioria dos municípios brasileiros não tem condições de elaborar projetos, além dos maiores deles estarem "estrangulados" em termos de capacidade de fazer novas operações de financiamento.

José Roberto Afonso, pesquisador do Ibre/FGV, disse que Estados e municípios perderam expertise em elaborar projetos. "Logo, ainda que queiram, não conseguem apresentar pedidos de empréstimos para projetos que são naturalmente complexos." Afonso afirmou ainda que o custo do BNDES se tornou "proibitivo" para financiar projetos de investimento de longo prazo e ainda mais se forem para infraestrutura, econômica ou social, com baixo retorno. "As autoridades fazendárias desses governos [subnacionais] também sabem fazer contas. A TJLP já era cara porque, ao contrário do senso comum, inclusive passado erroneamente por autoridades econômicas, o custo total de um crédito também inclui spread básico e risco de crédito."