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Reconhecer que operações do BC podem causar impactos fiscais “relevantes” é um avanço. As normas são grande retrocesso para a disciplina fiscal: o BC pode realizar as operações segundo regulamentação definida por ele mesmo, sem previsão de sanções e com a única exigência de “informar” riscos fiscais “identificados”.

Nova redação permite ao BC realizar operações com bancos segundo regulamentação definida por ele mesmo

Redesconto e empréstimos a instituições financeiras são instrumentos de política monetária, baseados no poder concedido ao BC de emitir moeda. Os créditos podem dar prejuízo ao BC ou se tornar irrecuperáveis. As perdas serão assumidas pelo Tesouro.

A recomendação usual é que o BC deve exigir garantias “boas” e emprestar apenas a bancos solventes com problemas de liquidez, regra inútil diante da ameaça de crise financeira que afete muitos bancos. Nestes momentos, para cobrir perdas potenciais, é insuficiente a carteira de títulos públicos dos bancos, a garantia ótima.

Para estancar a crise, o BC aceitará garantias menos confiáveis, expostas a desvalorização rápida, diante da dupla corrida: do público, por segurança em títulos do Tesouro; dos bancos, por reservas no BC. E terá que aceitar estas garantias a preços definidos por ele mesmo, no calor da hora. Em depoimento ao Congresso sobre a crise de 2008, o presidente do Fed, Ben Bernanke, defendeu que o próprio Fed tenha definido os preços dos títulos aceitos em garantia, desconsiderando os preços de mercado, que estariam deprimidos “artificialmente” pela crise.

A justificativa é conhecida: (i) se o BC aceita os papéis no preço de mercado, formaliza a quebra do banco e terá que colocá-lo sob intervenção; (ii) se compra a preço pouco menor que o anterior à crise e bem maior que o preço deprimido, salva o sistema e pode revender depois, se houver recuperação. Tudo depende dos preços que o BC pratique na compra e na revenda: pode lucrar, à custa dos bancos em crise; ou pode dar lucro aos bancos para salvá-los. Se os papéis derem perda total, serão passados para o Tesouro, para a dívida pública.

Nas crises o BC tem que decidir a quem socorrer. A incerteza é grande, diante da rapidez dos acontecimentos e da forte interconexão dos mercados. Dilema do Fed na manhã de 15/09/2008: quebrado o Lehman, com quem ficara o prejuízo? O mercado travou: bancos menores não queriam renovar operações com grandes bancos, que não podiam resgatar os créditos de curtíssimo prazo tomados dias antes. Inadimplência geral. Fazer o quê? Dar dinheiro a quem pedisse - Citibank, AIG, GM....

O caso brasileiro foi exposto um ano depois, na rumorosa entrevista do então diretor de Política Monetária do BC, Mario Torós, ao Valor: “Jogamos dinheiro de helicóptero para combater a crise de liquidez”, diz em um trecho; em outro, diz ter “resistido às pressões” e que “o BC não faria intervenções antes de saber a dimensão da crise”. Não há nada sobre datas, montantes, garantias, preços. Talvez tudo tenha ocorrido antes da edição da MP 442, em 06/10/2008, que procurou dar amparo legal às iniciativas. O inesperado artigo 7º do PL 19/2019 pode ter vindo reforçar o amparo legal para a atuação do BC em situações assemelhadas.

O tratamento institucional das prerrogativas do BC é um grande desafio para as democracias. Eliminá-las é impossível. Economias monetárias baseadas em crédito incluem riscos de crises bancárias.

Proibição de socorro pelo BC levaria o sistema financeiro a operar abaixo do potencial, com reflexos negativos na produção e no emprego. E a proibição não seria crível. Bancos grandes confiam que governos e BCs não ficam impassíveis frente à ameaça de crise financeira generalizada. Assim, nas fases de otimismo, com a exacerbação da concorrência, bancos ampliarão seus riscos, confiando que o BC irá socorrê-los, se der problema geral, e o fará de forma discricionária, de acordo com o momento e com o tamanho dos problemas.

Outra alternativa é regulamentar detalhadamente as circunstâncias, a magnitude e as formas com que o BC pode socorrer bancos e assegurar que as regras não serão ultrapassadas. Nesse caso, os bancos passariam de imediato a operar individualmente nos limites permitidos, com forte indução para aumento do risco do sistema.

A melhor regulação possível poderia ser: fixar que o socorro a bancos é legítimo, autorizar que ocorra e aprovar as regras no Congresso; exigir que o BC, sempre que ultrapassar limites ou violar restrições, preste contas em prazo curto e de forma detalhada, de forma acessível à sociedade; estabelecer forte penalização para diretores da instituição socorrida; e prever divulgação pública dos termos do socorro, detalhada e tempestiva, para que o banco beneficiado enfrente custos de reputação.

Trata-se de: focar a legislação na avaliação e responsabilização por fatos ocorridos; fixar que o socorro deverá ser acompanhado de contrapartidas para ressarcir a sociedade; assegurar punição dos responsáveis em caso de má conduta e garantir transparência suficiente para permitir investigação e debate público.

Estas propostas estão no artigo “O Banco Central como emprestador de última instância: mão quase invisível ao sustentar os mercados", de 2012 (Oikos, v. 11, n. 2, p. 217-239) com as referências do estudo acadêmico. (revistaoikos.org/seer/index.php/oikos/article/view/313/17)

Carlos Eduardo Carvalho é professor da PUC-SP, departamento de Economia, e do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantes (Unesp/Unicamp/PUC-SP)